Il Jobs Act ha avuto un destino singolare. A distanza di oltre dieci anni continua a essere discusso molto più per ciò che ha rappresentato politicamente che per quello che effettivamente cercò di fare. Basta nominarlo e quasi inevitabilmente ricompare l'articolo 18, come se l'intera riforma del lavoro del governo Renzi si fosse esaurita nella modifica di quella norma della legge n. 300 del 1970 (Statuto dei lavoratori). Da una parte c'è chi continua a considerarlo il simbolo della precarizzazione del lavoro italiano; dall'altra chi gli attribuisce quasi per intero la crescita dell'occupazione di quegli anni, la ripresa economica e una rinnovata fiducia delle imprese.
Il problema è che il Jobs Act era molto più ampio dell'articolo 18 e molto meno miracoloso di quanto talvolta venga raccontato dai suoi sostenitori. Per capire se la riforma avesse una logica bisogna partire dal mercato del lavoro che esisteva prima del 2015, osservare quali problemi cercava di affrontare e soltanto dopo domandarsi che cosa abbia funzionato e che cosa, invece, sia rimasto sulla carta.
Un mercato del lavoro già diviso
Il mercato del lavoro italiano tra il 2010 e il 2014 non era affatto un sistema nel quale tutti i lavoratori godevano delle stesse garanzie, poi improvvisamente cancellate dal Jobs Act. Esisteva già una distanza molto forte fra chi aveva un rapporto stabile, spesso costruito molti anni prima, e chi cercava di entrare nel mercato attraverso contratti a termine, collaborazioni, contratti a progetto o partite IVA che non sempre corrispondevano a un'autentica attività autonoma.
Anche l'articolo 18 non proteggeva indistintamente tutti i dipendenti e, soprattutto, era già stato modificato dalla riforma Fornero del 2012, che aveva limitato la reintegrazione in diverse ipotesi di licenziamento illegittimo. Il Jobs Act intervenne quindi su un sistema nel quale le differenze di tutela esistevano già e nel quale una parte dei lavoratori poteva contare su garanzie molto forti, mentre un'altra parte attraversava il mercato del lavoro con protezioni decisamente più deboli.
È qui che nasceva il problema del cosiddetto dualismo. Per chi passava da un contratto temporaneo all'altro, sapere che un lavoratore assunto molti anni prima in una grande azienda godeva di una tutela molto forte contro il licenziamento offriva ben poca sicurezza concreta. Il sistema proteggeva soprattutto chi era già dentro, molto meno chi cercava di entrare o era costretto continuamente a rientrare.
Il Jobs Act provò ad affrontare proprio questa frattura. Non fu una singola legge, ma un insieme di interventi nati dalla delega del 2014 e dai decreti legislativi del 2015, che riguardarono i licenziamenti, gli ammortizzatori sociali, le tipologie contrattuali e le politiche attive del lavoro. È impossibile giudicarlo seriamente osservandone soltanto una parte.
L'idea: proteggere meno il posto e meglio il lavoratore
La filosofia che stava dietro alla riforma era vicina a quella che in Europa viene definita flexicurity: rendere il mercato del lavoro più flessibile senza lasciare il lavoratore solo quando perde l'occupazione. La sicurezza non avrebbe dovuto dipendere esclusivamente dalla possibilità di conservare per sempre quello specifico posto, ma anche dalla capacità del sistema di accompagnare la persona verso quello successivo.
L'idea aveva una sua logica e continua ad averla. Le imprese cambiano, alcune attività scompaiono, altre nascono, le tecnologie trasformano interi settori e le competenze richieste non rimangono identiche per quarant'anni. Pretendere di rispondere a tutto questo soltanto rendendo difficilissimo interrompere un rapporto di lavoro significa proteggere molto chi ha già trovato una collocazione stabile e lasciare più scoperti tutti gli altri.
La vera scommessa era quindi un'altra: accettare una maggiore mobilità, ma costruire intorno alla persona una rete abbastanza forte da rendere quella mobilità meno rischiosa. Se perdi il lavoro, devi poter contare su un sostegno al reddito; ma quel sostegno, da solo, non basta. Servono formazione, orientamento, servizi capaci di conoscere le richieste delle imprese e un sistema che ti accompagni davvero verso una nuova occupazione.
È questo l'equilibrio sul quale si regge la flexicurity. Se si alleggerisce la protezione legata al singolo posto senza costruire con la stessa forza quella che accompagna il lavoratore nel passaggio al successivo, dell'intero modello rimane soprattutto la flessibilità.
La NASpI: la parte che ha retto meglio
Sul versante degli ammortizzatori sociali il Jobs Act produsse invece un cambiamento concreto. La NASpI, introdotta nel 2015 in sostituzione di ASpI e mini-ASpI, non nacque naturalmente dal nulla: la riforma Fornero aveva già avviato un percorso di ampliamento e razionalizzazione della tutela contro la disoccupazione. Il Jobs Act proseguì quel percorso, cercando di rendere il sistema più organico e di collegare maggiormente la durata della prestazione alla storia contributiva del lavoratore.
È probabilmente una delle eredità più solide della riforma. Accanto alla NASpI arrivarono anche altri interventi: vennero superati i nuovi contratti a progetto, furono riviste le collaborazioni, riordinati la cassa integrazione e i fondi di solidarietà e introdotte le dimissioni telematiche. Non significa che prima del Jobs Act non esistessero strumenti contro la disoccupazione o tutele contro le dimissioni in bianco; significa che la riforma intervenne su un percorso già iniziato cercando di renderlo più coerente.
Tutele crescenti e licenziamenti
La parte più controversa rimase naturalmente il contratto a tempo indeterminato a tutele crescenti. Per i nuovi assunti dal 7 marzo 2015 cambiò il regime applicabile ai licenziamenti illegittimi e, soprattutto nei casi economici, la reintegrazione lasciò normalmente spazio a una tutela di natura economica. L'obiettivo era rendere più prevedibile per l'impresa il costo di un licenziamento successivamente dichiarato illegittimo e ridurre l'incertezza legata a contenziosi lunghi e dagli esiti difficili da anticipare.
La ricerca di maggiore prevedibilità aveva una propria razionalità, ma il meccanismo originario era troppo rigido. L'indennizzo veniva infatti determinato automaticamente sulla base dell'anzianità di servizio, con il rischio di trattare allo stesso modo situazioni che potevano essere molto diverse. Nel 2018 la Corte costituzionale intervenne proprio su questo punto, dichiarando illegittimo l'automatismo fondato sulla sola anzianità e restituendo al giudice la possibilità di valutare anche altri elementi del caso concreto.
La Corte non cancellò il contratto a tutele crescenti e non ripristinò semplicemente il precedente articolo 18. Corresse piuttosto uno squilibrio: la necessità di dare certezza all'impresa non poteva trasformare un licenziamento illegittimo in una tariffa predeterminata senza tenere conto delle circostanze.
Le assunzioni aumentarono, ma non fu soltanto merito delle nuove regole
Nel 2015 il settore privato registrò una crescita molto forte dei rapporti a tempo indeterminato. Secondo i dati INPS, le nuove assunzioni stabili passarono da circa 1,27 milioni nel 2014 a oltre 1,93 milioni nel 2015, mentre aumentarono sensibilmente anche le trasformazioni dei contratti a termine. Sono numeri troppo rilevanti per sostenere che la riforma non abbia prodotto alcun effetto.
Nello stesso periodo, però, era entrato in vigore anche un esonero contributivo particolarmente generoso per le nuove assunzioni a tempo indeterminato, fino a 8.060 euro all'anno per trentasei mesi. Nel corso del 2015 il 62 per cento delle attivazioni e trasformazioni a tempo indeterminato beneficiò di quell'incentivo.
Separare il peso dello sgravio da quello delle nuove regole non è semplice, perché le due misure agirono contemporaneamente. Uno studio di Paolo Sestito ed Eliana Viviano per Banca d'Italia provò a farlo utilizzando i microdati del Veneto e stimò che circa il 40 per cento delle nuove assunzioni a tempo indeterminato osservate fosse riconducibile all'incentivo contributivo, mentre un ulteriore 5 per cento poteva essere attribuito alla riduzione dei costi e dell'incertezza associata alla nuova disciplina dei licenziamenti.
È un risultato interessante proprio perché evita entrambe le caricature. Il Jobs Act ebbe un effetto, ma non può essere considerato da solo la causa del boom delle assunzioni stabili. Una parte molto consistente di quel risultato fu favorita da una scelta altrettanto politica: utilizzare risorse pubbliche per rendere molto più conveniente assumere a tempo indeterminato.
La parte più debole: riportare davvero le persone al lavoro
Il vero problema arrivava dopo. Se il cuore del nuovo modello era proteggere il lavoratore durante il passaggio fra due occupazioni, le politiche attive avrebbero dovuto essere il motore dell'intera riforma. Centri per l'impiego, formazione, orientamento e ricollocazione avrebbero dovuto impedire che la NASpI diventasse semplicemente un periodo di attesa fra la perdita del lavoro e una ricerca affidata quasi completamente all'iniziativa personale.
È in questo contesto che nacque l'assegno di ricollocazione. Il lavoratore che percepiva la NASpI da almeno quattro mesi poteva ottenere un servizio intensivo di assistenza nella ricerca di una nuova occupazione, scegliendo fra il centro per l'impiego e un soggetto accreditato. Non era denaro consegnato al disoccupato, ma una risorsa destinata a finanziare il servizio di ricollocazione, con un valore legato anche alla difficoltà di reinserimento della persona e con un meccanismo pensato per premiare il risultato.
In teoria rappresentava quasi perfettamente la filosofia della riforma: non limitarsi a pagare la disoccupazione, ma investire perché durasse il meno possibile. In pratica, però, l'intero sistema delle politiche attive continuava a essere fragile. I centri per l'impiego avevano una capacità di intermediazione molto bassa e il rapporto con le imprese rimaneva debole. Un rapporto dell'OCSE pubblicato nel 2019, sulla base dei dati disponibili relativi agli anni precedenti, fotografava bene il problema: appena il 2,5 per cento delle persone appena entrate in un nuovo lavoro aveva avuto un coinvolgimento dei servizi pubblici per l'impiego nella ricerca dell'occupazione.
L'assegno di ricollocazione, dopo una lunga sperimentazione, entrò realmente a regime il 14 maggio 2018. Era quindi uno strumento ancora giovane e inserito in una macchina che avrebbe avuto bisogno soprattutto di tempo, investimenti, continuità e capacità amministrativa. Otto mesi dopo, però, quella continuità venne interrotta.
Il Reddito di cittadinanza cambiò tutto prima che quella macchina fosse stata rafforzata
Con l'introduzione del Reddito di cittadinanza, nel gennaio del 2019, le nuove richieste dell'assegno di ricollocazione da parte dei percettori di NASpI disoccupati da almeno quattro mesi vennero sospese fino alla fine del 2021. Lo stesso strumento fu di fatto dirottato sui beneficiari del nuovo sussidio tenuti a sottoscrivere il Patto per il lavoro.
Non fu una modifica marginale, perché cambiava completamente la platea alla quale l'assegno era destinato. Il Jobs Act lo aveva immaginato soprattutto per persone provenienti dal mercato del lavoro, che avevano perso un'occupazione da pochi mesi e che, in molti casi, conservavano competenze ed esperienze immediatamente spendibili. Il Reddito di cittadinanza lo inserì invece dentro una popolazione enormemente più ampia e molto più eterogenea, nella quale convivevano persone facilmente ricollocabili e soggetti con bassa scolarità, lunghi periodi di inattività o una storia lavorativa molto debole.
A una macchina che già faticava a svolgere il compito per il quale era stata costruita veniva quindi affidato un compito molto più difficile. Invece di consolidare l'infrastruttura delle politiche attive nata con il Jobs Act, la si caricò di una platea più vasta e complessa e contemporaneamente si ridisegnò l'intero sistema attorno al Reddito di cittadinanza.
Il risultato fu che la parte più fragile del Jobs Act non venne corretta: si indebolì ulteriormente.
I numeri rendono abbastanza difficile sostenere il contrario. Al 1° aprile 2021, su circa 1,65 milioni di beneficiari del Reddito di cittadinanza presenti negli archivi ANPAL, gli assegni di ricollocazione assegnati erano appena 969 e quelli effettivamente attivati con almeno un primo colloquio soltanto 423. Fra gli oltre un milione di beneficiari tenuti al Patto per il lavoro, appena il 31 per cento aveva sottoscritto un Patto o disponeva di un patto di servizio ancora valido.
Il Reddito di cittadinanza riuscì quindi molto meglio a trasferire reddito che a produrre ricollocazione. Il sussidio economico raggiungeva il beneficiario; il percorso che avrebbe dovuto riportarlo al lavoro procedeva invece con ben altra velocità e, per una parte molto ampia della platea, rimase sostanzialmente marginale.
I navigator e la promessa di una politica attiva che non decollò
Per sostenere la componente lavorativa del Reddito di cittadinanza arrivarono anche i navigator, insieme a un programma più ampio di rafforzamento dei centri per l'impiego. Nella comunicazione politica di quei mesi queste nuove figure finirono inevitabilmente per essere associate all'idea di prendere in carico il beneficiario e accompagnarlo verso un posto di lavoro. Nella realtà istituzionale il loro ruolo fu più limitato e divenne soprattutto quello di fornire assistenza tecnica ai centri per l'impiego, nel rispetto delle competenze delle Regioni.
Non si trattò di un intervento privo di risorse. Per le professionalità aggiuntive, i cosiddetti navigator, furono destinati complessivamente 270 milioni di euro nel periodo 2019-2021, mentre parallelamente veniva finanziato il potenziamento dei centri per l'impiego. Il problema, quindi, non fu semplicemente la mancanza di denaro. Fu trasformare quegli investimenti in una rete capace di conoscere realmente la domanda delle imprese, costruire percorsi di formazione utili e produrre un numero significativo di ricollocazioni.
Anche la narrazione dei beneficiari che avrebbero rifiutato in massa i posti di lavoro va riportata alle sue reali dimensioni. I dati non mostrano affatto centinaia di migliaia di offerte congrue sistematicamente respinte. Il problema fu, se possibile, più serio: la rete pubblica faticava a produrre un numero significativo di offerte da sottoporre ai beneficiari. Prima ancora di discutere se un lavoro venisse accettato o rifiutato, bisognava riuscire a far incontrare realmente domanda e offerta.
È questo il punto sul quale la componente occupazionale del Reddito di cittadinanza fallì. Una misura presentata non soltanto come strumento di sostegno al reddito, ma anche come grande politica di attivazione, funzionò soprattutto nella prima dimensione e molto poco nella seconda. Il denaro arrivava; il lavoro, attraverso quella macchina, molto meno.
Il Covid fu un aggravante, non la causa
Poi arrivò la pandemia. È evidente che il Covid abbia complicato ulteriormente la situazione: per alcuni mesi furono sospese convocazioni, obblighi e attività collegate ai Patti per il lavoro, mentre i centri per l'impiego dovettero affrontare le stesse limitazioni che colpirono buona parte dei servizi pubblici.
Ma attribuire alla pandemia il fallimento della componente lavorativa del Reddito di cittadinanza significa confondere un aggravante con la causa. Quando l'emergenza sanitaria iniziò, i problemi fondamentali erano già emersi: il sostegno economico era partito prima che l'infrastruttura delle politiche attive fosse davvero pronta, i navigator erano arrivati successivamente, i sistemi informativi presentavano ancora difficoltà di collegamento, i centri per l'impiego rimanevano molto diversi per qualità ed efficienza da una Regione all'altra e l'assegno di ricollocazione destinato alla nuova platea non aveva ancora assunto una dimensione significativa.
Il Covid rallentò quindi una macchina che era già partita male. Non creò la debolezza dell'intermediazione pubblica e, soprattutto, non spiega perché anche dopo la ripresa delle attività gli strumenti intensivi di ricollocazione siano rimasti marginali rispetto alla vastità della platea.
La debolezza del Jobs Act diventò ancora più debole
Nel 2019 le politiche attive erano già il punto meno riuscito del Jobs Act. I centri per l'impiego non erano diventati quella rete moderna di ricollocazione che il nuovo modello avrebbe richiesto e l'assegno di ricollocazione era appena entrato realmente a regime. Proprio per questo quella parte della riforma avrebbe avuto bisogno di continuità, investimenti e tempo per essere consolidata.
Con il Reddito di cittadinanza accadde invece il contrario. L'assegno di ricollocazione venne sospeso per i percettori di NASpI e dirottato sulla nuova platea, molto più ampia e spesso assai più lontana dal mercato del lavoro. Alla stessa infrastruttura che già faticava a svolgere il compito originario venne affidata una missione più complessa, senza che fosse stata prima resa abbastanza forte per sostenerla.
Non si trattò quindi semplicemente di una politica attiva che continuava a funzionare male. Proprio mentre quella parte del Jobs Act avrebbe dovuto essere rafforzata, venne riorganizzata attorno a una misura nella quale il sostegno economico funzionava molto meglio del meccanismo che avrebbe dovuto trasformarlo in autonomia lavorativa.
C'è qualcosa di molto italiano in questa storia: si introduce una riforma, se ne lascia incompleta la parte più difficile e, invece di fermarsi a capire perché non funziona e renderla finalmente efficace, pochi anni dopo si costruisce sopra un sistema nuovo, con nuove regole, nuovi soggetti e una nuova narrazione politica. Alla fine cambia tutto più volte, tranne il problema originario.
Che cosa resta del Jobs Act?
A più di dieci anni di distanza, il Jobs Act appare quindi più moderno del sistema che cercava di correggere, ma anche molto meno risolutivo di quanto sostengano alcune ricostruzioni celebrative. Non demolì improvvisamente un mercato del lavoro nel quale tutti godevano delle stesse tutele, perché quel mercato era già profondamente segmentato e l'articolo 18 era stato modificato dalla riforma Fornero. Allo stesso tempo non può essere considerato da solo il responsabile della crescita dell'occupazione, del PIL o di altri risultati macroeconomici che dipendono inevitabilmente da molti fattori.
Ha però lasciato strumenti importanti, a cominciare dalla NASpI, ha contribuito insieme agli incentivi a rendere più conveniente il lavoro stabile e ha cercato di affrontare un problema reale: un sistema nel quale la sicurezza del lavoratore dipendeva troppo dal contratto che aveva conquistato e troppo poco dalla capacità dello Stato di sostenerlo quando quel contratto finiva.
La sua intuizione più interessante rimane probabilmente proprio quella che ha funzionato peggio. Proteggere il lavoratore non significa soltanto rendere difficile perderne il posto, ma fare in modo che, quando quel posto viene perso, la persona abbia reddito, formazione, orientamento e soprattutto una possibilità concreta di tornare rapidamente al lavoro.
Il Jobs Act provò a costruire questo modello ma ne completò soltanto una parte. Quella più difficile, le politiche attive, rimase debole e negli anni successivi non venne consolidata; con il Reddito di cittadinanza fu caricata di un compito ancora più grande senza che fossero stati prima risolti i problemi che già aveva.
In un'economia nella quale professioni, tecnologie e competenze cambiano sempre più rapidamente, l'idea di proteggere il lavoratore durante le transizioni rimane attuale. Ma quello scambio funziona soltanto se è credibile: non si può chiedere alle persone di accettare un mercato del lavoro più mobile se lo Stato, quando arriva il momento della transizione, sa pagare un sussidio molto meglio di quanto sappia aiutarle a trovare il lavoro successivo.
Più che una riforma da santificare o da cancellare dalla memoria, il Jobs Act resta per questo una riforma incompleta. E la sua storia successiva lascia una lezione che va oltre il Jobs Act stesso: una politica attiva del lavoro non diventa tale perché viene scritta in una legge, finanziata o accompagnata da un sussidio. Diventa tale soltanto quando riesce davvero a riportare le persone al lavoro.